Abuso del Real Decreto-Ley: últimas reformas de la legislación de consumo

En el año 2021, que en breve dejaremos atrás, el Gobierno de España ha llevado a cabo tres reformas sobre el articulado de la que podría calificarse como la principal norma de Derecho de consumo de ámbito nacional, a saber, el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

Más concretamente, estas tres reformas, que en su conjunto han supuesto la modificación de más de cuarenta artículos del Texto Refundido, se han llevado a cabo a través de tres decretos-leyes: el Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica; el Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de competencia, prevención del blanqueo de capitales, entidades de crédito, telecomunicaciones, medidas tributarias, prevención y reparación de daños medioambientales, desplazamiento de trabajadores en la prestación de servicios transnacionales y defensa de los consumidores; y el Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes.

Como puede apreciarse, nos encontramos ante un cambio del Texto Refundido de una envergadura e importancia considerables. Uno de los principales en los últimos años, lo que nos obliga a tener que plantearnos en estas líneas, aunque sea de forma sucinta, la conveniencia de que más de cuarenta artículos de la principal disposición normativa del Derecho de consumo español haya sido llevada a cabo a través de la promulgación, con pocos meses de diferencia, de tres decretos-leyes.

Así, debemos recordar que la Constitución Española de 1978 señala en su artículo 86 que "1. [e]n caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general. 2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. 3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia".

La ministra de Hacienda y portavoz del Gobierno, María Jesús Montero, la vicepresidente cuarta y ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, Teresa Ribera, y el ministro de Consumo, Alberto Garzón, en rueda de prensa. | Imagen: Moncloa.

Dicho sea con otras palabras, ¿hasta qué punto puede ser justificable que más de cuarenta artículos del Real Decreto Legislativo 1/2007 hayan sido modificados a través de una figura que la Constitución recoge como un mecanismo destinado a situaciones de extraordinaria y urgente necesidad? ¿Acaso la modificación de cuarenta artículos no merece que exista un consenso parlamentario suficiente? ¿O realmente nos encontramos ante situaciones de extraordinaria y urgente necesidad que han hecho imperativo la utilización de esta figura?

Aunque no podemos detenernos a realizar un análisis en profundidad de las modificaciones que estos decretos-leyes han supuesto en el Texto Refundido, pues tal análisis desbordaría el propósito de estas páginas, sí que podemos detenernos siquiera brevemente en cuáles han sido los motivos que han dado origen a estos decretos-ley.

Comenzando por el Real Decreto-Ley 1/2021, de 19 de enero, podemos señalar que este ha tenido como propósito la inclusión de la figura del consumidor vulnerable en el articulado del Texto Refundido. Es cierto que la incorporación de esta figura en el articulado de la norma es algo más que necesario, y así lo ha demostrado especialmente la pandemia de la Covid-19. Ahora bien, ¿hasta qué punto es justificable la utilización del real decreto-ley para este propósito, cuando además la entrada de la misma se ha hecho de una forma muy general, encontrándose actualmente este concepto más desarrollado en algunas normativas relativas a sectores productivos específicos y en determinadas normas de consumo autonómicas?

Por otro lado, el Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril, en lo que al Texto Refundido se refiere, tiene como propósito la transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva (UE) 2019/770 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de mayo de 2019, relativa a determinados aspectos de los contratos de suministro de contenidos y servicios digitales, y de la Directiva (UE) 2019/771 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de mayo de 2019, relativa a determinados aspectos de los contratos de compraventa de bienes, por la que se modifican el Reglamento (CE) número 2017/2394 y la Directiva 2009/22/CE y se deroga la Directiva 1999/44/CE.

Tanto la Directiva 2019/770 como la Directiva 2019/771, indican expresamente que, a más tardar, el 1 de julio de 2021 los Estados miembro adoptarán y publicarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a estos textos comunitarios, por lo que era imperativo llevar a cabo cuantas reformas legales fueran necesarias para incorporar estos textos al Derecho español. Sin embargo, ambas Directivas entraron en vigor a los 20 días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, es decir, las dos se encuentran en vigor desde el 22 de mayo de 2019, por lo que los poderes públicos españoles desde esta fecha han dispuesto de plazo para realizar cuantas modificaciones pudieran haber sido necesarias.

Por ello debemos preguntarnos, ¿no ha tenido tiempo suficiente el legislador español desde el 22 de mayo de 2019 para incorporar ambas Directivas en el ordenamiento nacional a través del trámite legislativo ordinario? ¿Realmente era necesario posponer la transposición de ambas Directivas a 2021 y entonces, para evitar incumplir el mandato del legislador comunitario, tener que emplear el mecanismo del real decreto-ley para cumplir con el plazo señalado?

La ministra de Política Territorial y portavoz del Gobierno, Isabel Rodríguez, en rueda de prensa. | Imagen: Moncloa.

Por último, en lo que respecta al Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, este parece tener como propósito la incorporación de la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019 por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión.

Aquí nos encontramos ante una situación muy similar a la descrita con anterioridad, pues la Directiva (UE) 2019/2161 entró en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, y debió ser incorporada en el ordenamiento jurídico nacional de los Estados miembros de la Unión a más tardar el pasado 28 de noviembre de 2021. Una vez más, la dejadez del legislador español en su cumplimiento del Derecho comunitario parece que provocó la necesidad de emplear la figura del decreto-ley.

Todo lo aquí indicado implica que si bien la reforma de más de cuarenta preceptos del Texto Refundido puede tener aspectos positivos (aspectos que, como se ha señalado en párrafos anteriores, no corresponde a estas líneas analizar con profundidad) ya que en algunos puntos resulta más garantista para el consumidor que el articulado de las directivas (aunque en otros puntos las reformas son mejorables), la forma de llevar a cabo estas modificaciones supone una desvirtuación del mecanismo del decreto-ley.

Realmente, no hay ningún motivo que pudiera justificar que el Gobierno haya optado por este mecanismo. Así, en un caso nos encontramos ante una reforma del todo insuficiente, mientras que en las otras dos situaciones asistimos a una incorporación "atropellada" de una serie de directivas comunitarias en nuestro ordenamiento jurídico, pudiendo además tales reformas pasar desapercibidas por el ciudadano al realizarse en conjunto con otra serie de materias que nada o muy poco tienen que ver con el Derecho de consumidores y usuarios.

La utilización excesiva del mecanismo del decreto-ley, que ya venían llevando a cabo otros gobiernos anteriores, resulta inexcusable y, más aún, cuando su origen parece encontrarse en intentar cumplir con plazos de transposición de directivas europeas que no han podido respetarse a través de los trámites normativos ordinarios por, simplemente, dejadez de las autoridades públicas nacionales.

Confiemos en que en algún momento tanto el Gobierno actual como otros posteriores que pudieran estar por venir, limiten el empleo del decreto-ley para aquellos supuestos en los que el poder constituyente pensó al redactar el artículo 86 de nuestra Carta Magna, que las directivas comunitarias sean de una vez por todas incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico con el plazo y detenimiento suficiente y que, en este sentido, el Derecho de consumidores y usuarios y, más concretamente, el Real Decreto Legislativo 1/2007, no suponga una excepción.

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Miguel Ángel Serrano es vicepresidente de FACUA.

*La foto de encabezamiento es de Europa Press.