Consumo podrá sancionar los fraudes: ¿pondrá excusas para no hacerlo?

El Derecho de consumo en España tiene una complejidad y una extensión mayor de lo que en un principio podría parecer. No solamente nos encontramos ante todo un elenco de normas que se centran en regular las relaciones de los consumidores en sectores productivos específicos (como, por ejemplo, en materia financiera, de comunicaciones, de transporte aéreo, etc.) sino que además gran parte de las competencias relacionadas con el consumo se encuentran transferidas a las comunidades autónomas.

Más concretamente, el Tribunal Constitucional afirmó en su Sentencia número 15/1989, de 26 de enero (Fundamento Jurídico primero), que "aun cuando resulta indiscutible que el art. 51 de la C. E. no es conceptuable como norma competencial, no puede dejarse de reconocer que, dada la singularidad de la materia sobre la que versa la Ley, el Estado dispone a priori de diversos títulos competenciales, constitucionalmente indisponibles para todas -y aquí sin excepción- las Comunidades Autónomas, que tienen una evidente incidencia en la defensa del consumidor y del usuario. Conviene recordar, en este sentido, que, como ya se dijo en la STC 71/1982, de 30 de noviembre, la defensa del consumidor es un concepto de tal amplitud y de contornos imprecisos que, con ser dificultosa en ocasiones la operación calificadora de una norma cuyo designio pudiera entenderse que es la protección del consumidor, la operación no resolvería el problema, pues la norma pudiera estar comprendida en más de una de las reglas definidoras de competencias".

"Esto significa", continúa, "en otras palabras, que esta materia se caracteriza ante todo por su contenido pluridisciplinar, en el que se concita una amplia variedad de materias que sí han sido directa y expresamente tomadas en consideración por el art. 149.1 C. E. a los efectos de concretar las competencias del Estado. Ello mismo evidencia que, si bien en el art. 149.1 C. E. no se ha mencionado expresamente la rúbrica defensa de los consumidores y usuarios, abriéndose así, en estrictos términos formales, la posibilidad de que algunos Estatutos de Autonomía hayan asumido la competencia exclusiva sobre la misma (art. 149.3 C. E.), como quiera que la sustantividad o especificidad de la materia no es, en líneas generales, sino resultado de un conglomerado de muy diversas normas sectoriales reconducibles a otras tantas materias, en la medida en que el Estado ostente atribuciones en esos sectores materiales, su ejercicio podrá incidir directamente en las competencias que sobre «defensa del consumidor y del usuario» corresponden a determinadas Comunidades Autónomas -entre ellas las ahora impugnantes-, las cuales, en ese caso, también podrán quedar vinculadas a las previsiones estatales".

Fachada del Tribunal Constitucional. | Imagen: Europa Press.

"La defensa del consumidor y del usuario", finaliza, "nos sitúa, en efecto, a grandes rasgos y sin necesidad ahora de mayores precisiones, ante cuestiones propias de la legislación civil y mercantil, de la protección de la salud (sanidad) y seguridad física, de los intereses económicos y del derecho a la información y a la educación en relación con el consumo, de la actividad económica y, en fin, de otra serie de derechos respecto de los cuales pudiera corresponder al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en su ejercicio y en el cumplimiento de sus deberes (art. 149.1, en sus números 1, 6, 8, 10, 13, 16 y 29 C. E., principalmente); es decir, ante materias que la Constitución toma como punto de referencia para fijar las competencias mínimas que, por corresponder al Estado, quedan al margen del ámbito de disponibilidad de los Estatutos de Autonomía".

Lo indicado hasta el momento implica, entre otras cuestiones, que las competencias sancionadoras en materia de consumo recaigan sobre las comunidades autónomas. Cada una dispone de su propia norma con rango de ley en consumo, lo que se traduce en que tenemos diecisiete normas con diecisiete catálogos de infracciones diferentes. En este sentido, es preciso recordar que en el Derecho administrativo sancionador rige el principio de tipicidad o, lo que es lo mismo, aquellos hechos que no se encuentren tipificados como una infracción administrativa en la normativa correspondiente, no podrán ser objeto de sanción alguna por parte de las Administraciones públicas. Todo esto provoca que nos podamos encontrar ante la tesitura de que unos mismos hechos puedan ser sancionados en una comunidad autónoma y en otra ser considerados totalmente correctos, acordes con la normativa vigente, o que siendo sancionados las cuantías de dichas sanciones difieran entre unos territorios y otros. Y ello sin señalar que cada servicio de consumo posee un criterio interpretativo/político diferente al analizar cada caso concreto.

Esta disparidad normativa y de criterios interpretativos, sumada a que es habitual que los fraudes en materia de consumo se produzcan en más de una comunidad autónoma, pues nos encontramos ante un mercado cada vez más globalizado donde lo habitual es que el empresario tenga clientes de todas las partes del país, e incluso en terceros Estados, han llevado al Gobierno central a modificar el Real Decreto Legislativo 1/2007 y, más concretamente, su artículo 52 bis.

Modificación normativa

Fachada del Ministerio de Sanidad y Consumo. | Imagen: Legal Today.

El nuevo artículo 52 bis del Texto Refundido de la Ley General para la de Defensa de los Consumidores y Usuarios, que entrará en vigor el próximo 28 de mayo, contempla que cuando el órgano competente en materia de consumo del Gobierno central tenga conocimiento de que las comunidades autónomas no hubieran tramitado un expediente sancionador por una posible infracción en materia de consumo, y cuando la infracción produzca lesiones o riesgos para los intereses de los consumidores de manera generalizada en el territorio de más de una comunidad autónoma, pudiendo verse con ello afectadas la unidad de mercado nacional y la competencia, los órganos de la Administración General del Estado podrán investigar estos hechos.

Esta reforma ha sido introducida por el Real Decreto-Ley 24/2021, de 2 de noviembre. En la exposición de motivos de este Real Decreto se recoge que“se justifica la necesidad de centralizar la tramitación de los expedientes sancionadores por parte de la Administración General del Estado en el caso de infracciones de ámbito supra autonómico, que afectan a miles de consumidores, o con residencia en varios Estados miembros de la Unión Europea, y que presentan incidencia en la economía en su conjunto, al afectar a intereses que exceden de los propios de cada comunidad autónoma, circunstancias que exigen una actuación homogeneizadora estatal con capacidad de integrar intereses contrapuestos. Se pretende salvaguardar en estos casos la unidad de mercado que emana del artículo 139 de la Constitución y la competencia efectiva en el mismo, así como la garantía de igualdad en el trato de los infractores y la defensa de los consumidores y usuarios afectados".

Si bien la nueva redacción del artículo 52 bis puede ser positiva, pues puede facilitar que exista una mayor homogenización en la actividad inspectora y sancionadora por la Administración pública sobre las infracciones que afectan a los consumidores y usuarios, no podemos evitar mostrarnos escépticos sobre cuál será el resultado real una vez que entre en vigor este artículo.

Actualmente, a fecha de la redacción de estas palabras, si bien la Dirección General de Consumo no posee competencias sancionadoras, sí que posee la capacidad de cooperar con los servicios de consumo de las comunidades autónomas y otras Administraciones Públicas, en relación con el control oficial o la vigilancia en el mercado de bienes y servicios, para luchar contra el fraude, proteger la salud y seguridad y los intereses económicos de los consumidores (art. 3.2, g), Real Decreto 495/2020, de 28 de abril). Sin embargo, la Dirección General de Consumo no ha realizado ninguna clase de trámite o acción ante todas aquellas denuncias que desde FACUA les hemos remitido con el propósito de que coordinasen con las autoridades de consumo autonómicas todas aquellas labores inspectoras que fueran preciso llevar a cabo para investigar lo denunciado y, en caso de que se determinase la existencia de infracción de la normativa vigente, se procediera al inicio del expediente sancionador correspondiente.

Tendremos que esperar a la entrada en vigor del artículo 52 bis para comprobar el resultado que en la práctica realmente tendrá este nuevo precepto, si el Ministerio de Consumo decidirá hacer uso de esta capacidad que le otorga el legislador para defender a los consumidores y usuarios o si, por el contrario, optará por ignorarla igual que actualmente ignora las capacidades de coordinación que la normativa otorga a su Dirección General. Deberemos esperar para comprobar si realmente podremos contar con una actuación coordinada y armonizada contra aquellas conductas que puedan atentar contra los legítimos intereses económicos y sociales de los consumidores y usuarios.

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Miguel Ángel Serrano es vicepresidente de FACUA.

*La foto de encabezamiento es el ministro de Consumo, Alberto Garzón. | Imagen: La Moncloa.