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La necesaria revisión del marco regulatorio de las asociaciones de consumidores

La actual normativa resulta insuficiente para garantizar la independencia y transparencia de las organizaciones consumeristas.

Por Olga Ruiz Legido

La regulación de las organizaciones de consumidores y usuarios en España se encuentra recogida en el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias. Junto con esta norma, el Real Decreto 825/1990, 22 de junio, por el que se regula el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones, desarrolla en su capítulo I el Registro de las Asociaciones de Consumidores y Usuarios y el Real Decreto 894/2005, de 22 de Julio, el Consejo de Consumidores y Usuarios, órgano de participación y representación de las mismas.

Este marco normativo tiene como finalidad definir su naturaleza jurídica y funciones, los requisitos que deben reunir las organizaciones de consumidores y usuarios para ser reconocidas públicamente como tales y para atribuirles los derechos y las obligaciones que la propia normativa establece. También fija criterios de representatividad y regula el Consejo de los Consumidores y Usuarios y el acceso o pertenencia a este órgano de representación y participación institucional de los consumidores a través de las asociaciones con mayor implantación.

Sin embargo, el actual marco normativo del movimiento consumerista deviene insuficiente para garantizar su independencia y transparencia, siendo necesario una revisión del mismo y una regulación más profusa y pormenorizada del Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores, aprobando una norma específica que profundice en lo establecido en el Real Decreto Legislativo 1/2007 pero también que actualice y revise esta última y los reglamentos citados anteriormente.

A la luz de la experiencia en estos años de aplicación del RDL 1/2007, deberían revisarse determinados aspectos recogidos en la norma para garantizar con eficacia los principios de independencia y transparencia del movimiento de consumidores, principios que sustentan la credibilidad del mismo y su capacidad real de influir realmente en el funcionamiento del mercado y en las políticas públicas de protección de los consumidores, equilibrando posiciones de partes que presentan una enorme desigualdad en sus relaciones (consumidor-empresariado).

No todas las asociaciones que se constituyen para la defensa de consumidores y usuarios tienen los mismos objetivos y pueden acceder a los mismos derechos y beneficios. Solo aquellas asociaciones inscritas en el Registro de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, adscrito al actual Ministerio de Consumo, que reúnan las condiciones y requisitos que legal y reglamentariamente se establezcan, y que formen parte del Consejo de los Consumidores y Usuarios, gozarán de plenos derechos de representación, participación y defensa de los consumidores, pudiendo ser incluso declaradas de utilidad pública.

Uno de los objetivos de la regulación es precisamente garantizar que las organizaciones de consumidores inscritas en el Registro sean auténticas organizaciones de consumidores, organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro, de base social y con un funcionamiento democrático, transparente e independiente frente a poderes económicos y políticos.

Base asociativa real

Las asociaciones de consumidores deben constituirse voluntariamente por personas que así lo deciden, de forma libre, expresa y consciente, evitando que el asociacionismo se produzca por vías indirectas y automáticas ajenas a la voluntad de la persona.

Las asociaciones de consumidores han de responder a su naturaleza y contar con una base afiliativa que las legitime socialmente y con ingresos procedentes de las cuotas de las personas asociadas. En este sentido, la normativa reguladora debe garantizar que las organizaciones de consumidores y usuarios, reconocidas como tales y que accedan al registro, sean realmente asociaciones, cuenten con esa sustentabilidad social y con un funcionamiento participativo y democrático, tal y como la propia ley exige. El derecho de representación, tanto individual como colectiva, de las mismas se justifica en base a la naturaleza asociativa del movimiento consumerista.

Así, lo más respetuoso con la capacidad de autoorganización de las asociaciones, y su autorregulación vía estatutos, es definir al asociado como como aquella persona que haya manifestado de forma indubitada su intención de formar parte de la asociación y a la que se le reconozcan plenos derechos de participación y representación en el seno de esta. Definido así, el número de asociados que cada asociación declare, con independencia de cómo se denomine, sería un dato objetivo medible y evaluable para determinar el grado de representación.

Una vez definido el concepto de asociado, el mandato legal ha de dirigirse al establecimiento de un número mínimo de personas socias y de ingresos provenientes de sus cuotas como requisito para ser inscrita como organización de ámbito nacional y tener acceso a los beneficios establecidos en la norma. Estos requisitos validan que realmente se esté ante una entidad social de carácter asociativo, en la que sus asociados contribuyen y aportan a su sostenimiento.

Independencia

El artículo 23.3 del Real Decreto Legislativo establece que las asociaciones de consumidores y usuarios deben actuar para el cumplimiento de sus fines con independencia frente a los operadores del mercado y a los poderes públicos y el artículo 27 regula los requisitos de independencia. Sin embargo, la norma permite que las asociaciones perciban ayudas económicas o financieras de empresas o grupos de empresas siempre que dichas aportaciones se realicen en condiciones de transparencia, no mermen la independencia de la asociación y tengan su origen en convenios o acuerdos de colaboración de los recogidos en la propia Ley.

Y en estos últimos condicionantes está la clave, porque quien hizo entonces la ley también hizo la trampa con una redacción ambigua e indeterminada. FACUA ya se pronunció en su momento contra esta excepción, rechazando que la ley permitiera a las asociaciones de consumidores recibir ayudas económicas de empresas privadas, lo que abre la puerta a que el sector empresarial financie al movimiento de consumidores.

Estas ayudas comprometen la credibilidad e independencia de las asociaciones de consumidores aun cuando tengan su base en acuerdos o convenios específicos y vayan destinadas a proyectos de información, formación o defensa de los consumidores o realización de estudios, trabajos o publicaciones, actividades que forman parte precisamente de sus fines. Difícilmente puede garantizarse la independencia frente a los poderes económicos si la asociación recibe ayudas del sector empresarial privado, unas ayudas económicas que entran a formar parte de su presupuesto, que costean sus gastos de su funcionamiento y estructura, condicionando con ello su sostenibilidad y su credibilidad.

Solo podrían entenderse compatibles con la independencia del movimiento asociativo consumerista aquellas ayudas y aportaciones provenientes de empresas públicas como organizaciones al servicio del interés general, instrumentos de desarrollo social y económico y gestoras de bienes y servicios públicos.

Las asociaciones de consumidores tampoco deberían participar en sociedades mercantiles, sujetas a las reglas del mercado y que escapan al control de las autoridades de consumo previsto en la normativa actual, y no deberían tener ninguna vinculación económica y orgánica con el sector empresarial privado, con independencia de que haya o no un convenio de colaboración que le dé cobertura. El diálogo con el sector empresarial ha de tener como único objetivo la mejora del funcionamiento del mercado, la resolución de los conflictos y un mayor equilibrio de las posiciones en beneficio de los consumidores y usuarios y no la financiación de las organizaciones y sus actividades.

Otro requisito de independencia de las asociaciones de consumidores, recogido en el Real Decreto Legislativo 1/2007, es la prohibición de realizar comunicaciones comerciales de bienes y servicios. Se define en la norma por comunicación comercial todo acto, conducta o manifestación no meramente informativa que se relacione directamente con la promoción o venta de bienes y servicios. ¿Qué requisitos deben darse para que un acto de promoción de bienes y servicios sea meramente informativo? ¿Puede haber promoción de bienes y servicios meramente informativa cuando la asociación está percibiendo cantidades del sector empresarial privado o los asociados y miembros de la asociación obtienen beneficios económicos?

En este sentido, hay asociaciones que vienen realizando actos de promoción comercial que desvirtúan el objetivo de prohibición y tienen por objeto fomentar la contratación de determinados bienes y servicios, obteniendo la asociación un aporte a su financiación con dicha actividad a través de la percepción de cantidades de los sectores empresariales beneficiados. Sin embargo, parece ser que la redacción actual de la norma, y el calificativo de "meramente informativa", permite vacíos de control de estas prácticas.

Es preciso que la regulación impida que las asociaciones de consumidores hagan publicidad comercial de bienes y servicios recibiendo a cambio aportaciones económicas del sector empresarial, unas ayudas que ponen en cuestión su independencia, imparcialidad y objetividad.

Se hace necesario también avanzar en estándares éticos más exigentes para el movimiento consumerista y, en este sentido, debería establecerse un régimen de incompatibilidades respecto del ejercicio de los cargos directivos de la organización con el desempeño de determinadas actividades al objeto de velar por la independencia de la organización. No debería admitirse por ejemplo que quien preside una empresa o grupo empresarial también pueda presidir una organización de consumidores dado que pueden derivarse conflictos de intereses. Tampoco debiera ser compatible la presidencia de una asociación con el desempeño de cargos políticos electos que pueden atentar contra la independencia de la organización.

Transparencia y control

El registro de asociaciones de consumidores debe ser un instrumento de publicidad, una herramienta de transparencia al servicio de la sociedad y la ciudadanía y, por ello, debe ser de acceso y consulta pública, con posibilidad de acceso telemático en todo su contenido y con las únicas limitaciones que se derivan del acceso a datos personales protegidos derivadas de la normativa de protección de datos.

De otra parte, y en aplicación de dicho principio de transparencia, los datos referidos a memorias de actividades, cuentas anuales, programas de actividades y presupuestos, cuentas anuales, composición de órganos de dirección y posibles acuerdos o convenios con agentes del mercado (su contenido y objetivos) han de contar con publicidad activa por parte de la asociación a través de su portal web.

Transparencia, independencia y sustentabilidad social son los principios que el marco regulatorio del movimiento consumerista en España debe garantizar, y los poderes públicos han de promover, como aval para el desarrollo de unas asociaciones de consumidores robustas y con credibilidad y legitimidad para ser contrapoderes frente al lobby empresarial y auténtica herramienta equilibradora de los mercados en beneficio de las consumidores y la ciudadanía en general.

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Olga Ruiz Legido es la presidenta de FACUA.

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