Tecno

Pobreza energética: sin soluciones que ataquen la raíz del problema

La imposibilidad de pagar la factura de la luz se afronta con diferentes medidas en los países de la UE, pero ninguna pone el acento en la liberalización del mercado y la escalada de precios que ha conllevado.

Por Ángeles Castellano

Este invierno, más de 54 millones de personas en Europa, más de cinco millones en España, no podrán mantener sus casas a una temperatura adecuada por no poder afrontar el gasto en electricidad. Es lo que se conoce como pobreza energética, un término acuñado en los últimos años para poner el acento en un tipo de pobreza específica: la imposibilidad de que millones de trabajadores puedan pagar el recibo de la luz. ¿Por qué es reciente? Porque hasta que se inició el proceso de liberalizaron de los precios de la electricidad en la segunda mitad de los 90 no existía. No existían tampoco, cuando la electricidad dependía de empresas estatales, la especulación ni la escalada de precios que se han vivido en los últimos años. La pobreza energética es un problema real, urgente, acuciante, que afecta a millones de personas, pero como tantas otras cosas, no parece estar en la agenda de quienes gobiernan. Ni en España, ni en Europa.

De entrada, ni siquiera existe una definición desde las instituciones para el término pobreza energética. No hay una interpretación oficial de la Unión Europea. De acuerdo al Manual de Pobreza Energética (Unión Europea, 2016), tan sólo Francia, Gran Bretaña, Eslovaquia e Irlanda tienen definiciones oficiales para este tipo de carencia, y en todos los casos ésta incluye que se dedique más del 10% de los ingresos a pagar la electricidad. De una manera oficiosa, la pobreza energética se considera la incapacidad para mantener el hogar a una temperatura adecuada.

Sin definición, tampoco se acota desde las administraciones lo que se considera población vulnerable (de sufrir la pobreza energética) y por lo tanto, tampoco hay una legislación específica a nivel europeo, ni a nivel del Estado español.

Aunque intervienen otros factores, como la falta de acondicionamiento de las viviendas, el elemento principal para que se dé la pobreza energética es el precio de la electricidad, que no ha parado de crecer desde la liberalización del servicio en la segunda mitad de los años 90. La Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 1996 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad fue el pistoletazo de salida para la privatización de este servicio esencial.

Como ha sucedido con otros muchos servicios básicos, la privatización prometió una mayor competitividad entre las empresas suministradoras, lo que supuestamente iba a desencadenar una bajada de precios y un mejor servicio para los usuarios finales. Sin embargo, lo que ha ocurrido es todo lo contrario. A veinte años vista, en casi todos los países de la UE hay un oligopolio de empresas y las tarifas no han dejado de crecer. Y curiosamente los precios más altos, dice el estudio de Manual de Pobreza Energética, están en los países del sur y este de Europa.

La falacia de la privatización

Las dos promesas de la privatización, una mayor competencia entre compañías eléctricas y una bajada de precios para los usuarios, han resultado ser falaces. La primera, una mayor competencia entre empresas, es un fracaso después de dos décadas. La concentración de la oferta es mayoritaria en la UE. El único país donde no hay es Alemania y, por el contrario, sí hay oligopolios en los siguientes países: Austria, Bélgica, Bulgaria (la liberalización no se ha completado), Croacia, Chipre, República Checa, Dinamarca (sólo para el gas, no se da la concentración en el caso de la energía eléctrica), Estonia, Finlandia (para energía eléctrica, no en el caso del gas), Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia (para el gas, no para energía eléctrica), Letonia, Lituania (con una privatización no concluida), Luxemburgo, Malta, Holanda, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia y Reino Unido, según el análisis por países recogido en el informe Pobreza energética y consumidores vulnerables en el sector energético en la UE: análisis de políticas y medidas, del instituto de investigación Insight_E (que incluye a investigadores, universidades, consultoras, etc).

La segunda promesa de la liberalización también ha resultado ser falsa. Los precios no sólo no han bajado para el usuario final, sino que no han parado de crecer. En España, el incremento del precio de la luz en los últimos diez años ha sido del 70%. Según el análisis de FACUA, el usuario medio (que consume 366 kWh mensuales y con una potencia contratada de 4,4 kW), pagaba, en diciembre de 2006, 47,27 euros, frente a los 80,25 euros que paga en diciembre de 2016. Hace diez años, el kWh (la parte variable de la factura) costaba 10,66 euros, mientras que en diciembre de 2016 cuesta 13,16 euros, un 23,5% más. El kW de potencia contratada estaba hace diez años en 1,88 euros mensuales, mientras que hoy alcanza los 4,47 euros, un 137,2% más. Y esto sólo se refiere a la tarifa semiregulada por el Gobierno, el Precio Voluntario del Pequeño Consumidor (PVPC). En el mercado libre las diferencias son aún mayores.

Mayor pobreza energética en el sur

No es de extrañar, pues, que precisamente los países con mayor incidencia de pobreza energética en la UE sean los del sur y el este, fundamentalmente porque la subida de precios ha sido más acusada en los últimos años en estas regiones, pero también porque las viviendas están peor acondicionadas.

El Manual de Pobreza Energética cita, como paradójico, el caso de los países del Mediterráneo: España, junto con Portugal, Malta, Grecia y Chipre tienen inviernos más templados que los de otros países de la UE y, sin embargo, año tras año ofrecen cifras especialmente altas de personas que no pueden mantener sus hogares a la temperatura adecuada.

En estos países, además de los especialmente altos precios de la electricidad, la crisis económica, el desempleo y la desigualdad, han agravado la situación en los últimos años.

El estudio llevado a cabo en el citado libro concluye que la peor situación en la UE es la que se vive en Croacia, Grecia y España, donde más del 20% de la población está en riesgo de sufrir pobreza y donde los precios de la energía más han subido en los últimos seis años.

Los países con menor incidencia de pobreza energética son Alemania, Austria, y sobre todo Holanda, Luxemburgo, Dinamarca, Suecia y Finlandia, a pesar de que los precios de la electricidad también han crecido considerablemente desde la liberalización.

Soluciones por países

Pese a que prácticamente en todos los países de la UE hay personas sufriendo pobreza energética, la respuesta es desigual. Para empezar, no hay una legislación específica común que aborde el problema, sino que cada Estado lo resuelve independientemente. De acuerdo a la investigación indicada en Manual de Pobreza Energética, tan sólo Reino Unido, Chipre, Irlanda y Francia tienen una regulación específica para la pobreza energética.

Las medidas varían según los países, pero según el estudio mencionado anteriormente, se pueden agrupar en tres bloques: intervenciones económicas, protección al consumidor, programas de eficiencia energética y medidas de información. El 40% de los países (menos de la mitad) usan como elemento principal las intervenciones económicas, aunque en cualquier caso, el 75% de los países tienen algún tipo de medida de esta categoría. En general, se refieren a tarifas o ayudas sociales, consideradas principalmente a través de pagos directos para ayudar a cubrir los costes de la factura de la luz (70% de las medidas).

Eso sí, las características que los consumidores deben reunir para poder acceder a estas ayudas son variadas y las cantidades también oscilan. En Gran Bretaña, por ejemplo, según el informe mencionado anteriormente de Insight_E, los pagos para combustible en invierno se basan en la edad de los solicitantes. En algunos casos, además, esas ayudas son insuficientes, porque son cantidades muy bajas.

En Italia, el bono social es un descuento fijo independientemente de la tarifa que tenga contratada el consumidor (válido tanto en el mercado libre como en la tarifa regulada).

En Dinamarca, por su parte, hay un fondo para pensionistas si su factura supera un techo de gasto (varía según la renta). Además, existe la posibilidad de intervención del regulador si los precios o las condiciones son injustas o no están en la línea del régimen de no beneficio en el mercado de calefacción urbana. Igualmente, los proveedores están obligados a notificar a los usuarios cuando se va a producir cualquier cambio en la tarifa (90 días antes de que se produzca).

En Alemania, la pobreza energética se combate fundamentalmente a través de ayudas sociales que en ocasiones han sido criticadas por ser insuficientes para cubrir las necesidades básicas.

En algunos países, como Francia, además de otras medidas como ayudas económicas para sufragar el gasto de electricidad (aunque los criterios para acceder a estas dejan fuera en ocasiones a las personas más vulnerables), existen subvenciones y descuentos para la adecuación de los hogares para que haya un mejor aprovechamiento de la energía y por lo tanto se reduzca el precio de la factura.

En Hungría, los consumidores vulnerables pueden acceder a fraccionar la deuda acumulada o a la ampliación del periodo disponible para pagar las facturas atrasadas. Además, contemplan otras medidas como la instalación de contadores prepago, algo que aplican otros países, como Irlanda. Los usuarios con alguna discapacidad tienen ciertas ventajas en relación a la lectura de contadores y facturación.

En Suecia, entre otras medidas económicas, las personas sin ningún tipo de ingresos reciben una renta mínima para cubrir sus necesidades mínimas. Una parte de esta renta es variable y está especialmente dedicada a los gastos de alojamiento, entre ellos, los de electricidad. También hay ayudas para el alquiler para personas con rentas bajas (que incluye una cantidad para sufragar los gastos de energía), subsidios para pensionistas que ganan pensiones bajas, etc.

Cortes del suministro

La categoría de protección a los consumidores tienen como centro las medidas para evitar los cortes de suministro a la población más vulnerable. Alrededor del 80% de los Estados de la UE tienen normas en este sentido. Para alrededor del 20% de los países, esta es la base y medida principal para atajar la pobreza energética. En cualquier caso, el único Estado con una prohibición generalizada de cortes de luz por impago, en cualquier momento del año, es Polonia.

En países como Francia, Finlandia, Alemania, Holanda, Rumanía y Reino Unido está vigente lo que se conoce como tregua invernal, esto es, la prohibición de cortar el suministro durante los meses de octubre y abril (noviembre y marzo en el caso de Francia), aunque en Reino Unido esta medida está vinculada con la inscripción en un registro de consumidores vulnerables.

La prohibición de interrumpir el suministro, en muchos casos, está condicionada o no se aplica a todos los consumidores vulnerables. Así, Hungría la limita a consumidores con alguna discapacidad cuya salud depende del uso de la electricidad.

En Francia, por su parte, además de la tregua invernal está prohibido el corte de suministro durante dos meses cuando un usuario solicita el Fondo de Solidaridad para Hogares, que sufraga las facturas impagadas. Las personas que piden esta ayuda tienen 60 días para pagar los recibos pendientes. Si finalmente se produce el corte de suministro y éste dura más de cinco días, los proveedores están obligados a informar a los servicios sociales. En cualquier caso, las empresas están obligadas a notificar todos los cortes por impago al regulador de Energía y al Defensor del Pueblo de Energía y a tener interlocutores con los servicios sociales municipales y organizaciones cívicas para informales sobre las facturas impagadas de consumidores vulnerables.

En Luxemburgo, las eléctricas tienen que notificar dos veces a los usuarios antes de proceder a interrumpir el suministro y además tienen que avisar a los servicios sociales (locales). Después, tienen que esperar quince días más antes de cortar la luz. Si estos se hacen cargo del pago de las facturas pendientes y por lo tanto no se produce el corte, las empresas pueden instalar contadores prepago hasta que se salde el 100% de la deuda.

En Suecia ocurre algo similar: las eléctricas tienen que notificar dos veces al usuario la suspensión del suministro antes de llevarlo a cabo, además de avisar a los servicios sociales municipales, que ayudan a estos consumidores con las facturas pendientes.

Asistencia social frente a regulación de tarifas

El precio de la electricidad es el factor clave para acabar con la pobreza energética. Sin embargo, casi ninguna de las medidas adoptadas por los países europeos para combatirla tiene que ver con este factor. No hay soluciones para regular los precios o ponerles topes, más allá de tarifas o bonos sociales que costean los propios Estados y que se consideran como parte de las ayudas sociales. Las propuestas no pasan, en general, por intervenir el mercado o regularlo de tal manera que las eléctricas no impongan precios inasumibles por una buena parte de la población.

Además, en lugar de haber una mayor competencia, el mercado tiende a empequeñecerse cada vez más: no sólo hay un oligopolio operando en la práctica totalidad de los países, sino que además estas empresas continúan creciendo a base de engrosar sus beneficios y ampliar su zona de influencia, sin que la UE les imponga obligaciones de servicio público pese a que comercializan un bien básico e imprescindible.

Hay, en cualquier caso, algunas excepciones, o matizaciones a esto. En Bélgica, por ejemplo, sí es así: son los proveedores de electricidad y gas los obligados a ofrecer una tarifa social para los consumidores vulnerables. Otro caso es el de Holanda: la ley contempla la posibilidad (aunque no se ha aplicado nunca) de que el Gobierno establezca una tarifa máxima.

Suecia, por su parte, regula por ley los beneficios máximos que pueden obtener las eléctricas procedentes de los pagos del consumo, con la intención de que las facturas que abonan los usuarios sean razonables.

Los principales problemas de las ayudas sociales en los países que las aplican tienen que ver con la insuficiencia de las ayudas y la dificultad para acceder a ellas. Pero además, hay que tener en cuenta que estas ayudas se sufragan con cargo a los presupuestos generales, lo que significa una doble penalización para los usuarios, que además de pagar facturas desorbitadas tienen que volver a contribuir a través de sus impuestos con cantidades para paliar las necesidades de los más vulnerables.

Sin regulación en España

España no tiene una legislación específica para atajar el problema de la pobreza energética. La única medida que se aplica con carácter general es el bono social, un descuento sobre la factura que es injusto y parcial. A parte de esta medida, nada: sólo los municipios (y Cataluña como única comunidad autónoma) quienes afrontan el problema.

Dado que la pobreza energética se atiende desde las políticas sociales de los municipios, hay multitud de enfoques. En algunos casos, incluso, las medidas dependen directamente de los acuerdos que las propias compañías eléctricas cierran con los ayuntamientos. Esto genera una acuciante desigualdad entre territorios, dado que los usuarios de algunas ciudades tienen más opciones que las de otros, pero incluso dentro de las propias ciudades: los clientes de unas empresas tienen más posibilidades que los de otras. Y en cualquier caso, ni siquiera son derechos: es beneficencia, al arbitrio de las decisiones de las propias empresas (en el caso de los acuerdos bilaterales) o, en el mejor de los casos, del equipo político al frente del consistorio.

Esta caótica situación, además de la falta de información de los usuarios de la propia existencia de las ayudas a las que pueden acceder o los derechos que les ampara, da como resultado situaciones aberrantes. La más extrema y mediática, el fallecimiento de Rosa Pitarch Vicente, una señora de 81 años de Reus (Tarragona) que murió asfixiada tras el incendio provocado por una vela que utilizaba para alumbrarse después de que le cortaran el suministro dos meses antes y no fuese atendida por los servicios sociales del Ayuntamiento, según este, porque la compañía (Gas Natural) no le había notificado la interrupción. Y esto, pese a que Cataluña tiene vigente la Ley 24/2015 de pobreza energética del Parlamento catalán, que obliga a que las compañías de luz, agua y gas informen a los servicios sociales de que van a cortar el suministro por impago.

FACUA denunció el caso ante la Generalitat, que ha abierto expediente sancionador a la empresa por no notificar la interrupción del suministro.

La falta de información es otro de los problemas que enfrentan los consumidores españoles. Sirva como ejemplo contrario el caso de Francia, que dispone de un Defensor del Pueblo sólo para asuntos energéticos, una institución pública que entre otras cosas, mantiene un portal web con información detallada sobre las opciones a las que las personas que no pueden afrontar el recibo de la luz pueden acceder.

Un bono social insuficiente y en el aire

La única medida estatal, el bono social, ha sido anulada por el Tribunal Supremo recientemente en la manera en que se financia actualmente. El Supremo considera que no está suficientemente justificado el sistema, que recae sobre determinadas empresas, obligadas a financiar el descuento que se realiza en la factura de la luz a las familias con menos recursos económicos. La sentencia recoge, además, que ahora habrá que devolver las cantidades que las compañías afectadas han aportado para este sistema con intereses.

El Supremo valora que, dado que el sector eléctrico está liberalizado y en él operan empresas privadas en un sistema de libre competencia, las obligaciones de servicio público que el Gobierno quiera imponerles tienen que estar claramente definidas, justificadas, ser transparentes, no discriminatorias y controlables.

Desde 2014, el bono social es un descuento del 25% sobre la tarifa semirregulada (PVPC), así que para poder acceder a él, el primer requisito es tener contratada esta tarifa. El problema principal radica en que numerosos consumidores ni siquiera saben qué tarifa tienen contratada y otros cientos han sido engañados por los comerciales de las eléctricas para realizar un cambio de tarifa que les ha pasado al mercado libre y por lo tanto han quedado excluidos del sistema de descuentos. No tiene ningún sentido pensar que los jubilados con rentas de alrededor de 500 euros, por ejemplo, van a preferir las desorbitadas tarifas de mercado libre antes que un precio que les permita acceder a descuentos por ser población vulnerable.

Pero además, al ser un descuento, está sujeto a las oscilaciones del mercado: cuando sube el precio de la luz, sube también la factura de la luz que pagan las personas con acceso al bono social, una aberración de un bono que pretende asistir a las personas con dificultad para pagar las facturas por la falta de ingresos.

Por último, para acceder al bono social los usuarios tienen que tener contratada una potencia inferior a 3,3 kW o, en el caso de que sea menor de 10 kW, encontrarse en uno de estos tres supuestos: ser pensionista con prestaciones mínimas y más de 60 años de edad, vivir en un hogar en el que todos sus integrantes se encuentren en situación de desempleo o ser familia numerosa (independientemente de los ingresos del hogar). Al no introducir criterios de renta, quedan fuera del bono social una gran parte de quienes podrían acceder a él por no tener ingresos suficientes para afrontar la factura de la luz.

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Ángeles Castellano es periodista y miembro del equipo de redacción de Consumerismo.

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