Viajes: España evita cuidar tus derechos

A los políticos españoles se les llena la boca cuando hablan de las cifras del turismo en España. No les faltan motivos: se ha convertido en uno de los motores de la economía. Y las cifras no paran de crecer. Se insiste en la calidad de los servicios que se ofrecen, en el potencial para atraer nuevos turistas, en las ventajas competitivas para el Estado. Esta misma semana se ha conocido que el Foro Económico Mundial sitúa a España, por segundo año, como líder en el ranking de competitividad (en el que participan 136 países). Sin embargo, poco o nada hacen los representantes de la ciudadanía por los viajeros españoles.

La Comisión Europea le hizo un requerimiento a España hace varios años para que adaptase su legislación, porque no protegía a los consumidores, tras un periodo de varios años donde se sucedieron las quiebras de varías agencias mayoristas y minoristas de viajes que dejaron en tierra, indefensos y sin posibilidad de recuperar su dinero a miles de usuarios. El Estado y las comunidades autónomas debían revisar las normas para incorporar mayores garantías y medidas de auténtica protección del consumidor, tarea que sigue pendiente en la mayoría de los casos.

Han pasado más de tres años sin que se haya rectificado correctamente. Tantos, que la norma que había que corregir se ha quedado obsoleta. Desde 2015 hay una nueva Directiva europea, que profundiza aún más en la protección de los usuarios, pero además, la actualiza para incluir a los nuevos agentes que han surgido en este mercado, que ofrecen sus servicios fundamentalmente a través de internet. El plazo límite para transponerla es el 1 de enero de 2018 y, sin embargo, aún no se ha avanzado nada para hacerlo.

La nueva Directiva (2015/2302 del Parlamento Europeo del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viajes vinculados) tendría que ser adaptada a la legislación nacional por la Agencia Española de Consumo, Sanidad Alimentaria y Nutrición (Aecosan), el órgano dependiente del Ministerio de Sanidad y que es responsable de la protección de los derechos de los consumidores. Sin embargo, dado que las competencias de consumo están transferidas a las comunidades autónomas, también tiene que ser adaptada por las autoridades de consumo correspondientes de éstas a sus respectivas normativas.

Además, la nueva Directiva también afecta a la regulación de agencias de viajes de las comunidades autónomas, competencia de las autoridades de turismo. Desde la Secretaría de Estado de Turismo informan a Consumerismo que, aunque la transposición corresponde a Aecosan, "tratamos de coordinarnos para impulsar una cierta armonización en la aplicación posterior", pero no explican cómo o qué medidas se han tomado en este sentido hasta ahora.

A preguntas de esta revista, la Aecosan no ofrece información sobre las gestiones que están llevando a cabo para tal fin desde la aprobación de la Directiva a finales de 2015, o si la transposición estará lista en el plazo al que obliga la nueva norma europea. Tampoco ofrece información la Comunidad de Madrid, que no indica si el proceso que inició para adaptar su normativa a la legislación europea llegó a culminar en algo o si contempla un nuevo arreglo de acuerdo a la última Directiva.

La única comunidad autónoma que ha tomado la iniciativa es Cataluña, que ya ha adaptado a su reglamento la nueva ley europea. La ley 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono recoge las modificaciones a la Ley 13/2002 (de Turismo de Cataluña) y a la Ley 22/2010 (Código de Consumo de Cataluña). Fue publicada en el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya el 30 de marzo de 2017 y por tanto está en vigor desde ese mismo día.

Otros gobiernos autonómicos, como el de Andalucía y el de Castilla La Mancha, han decidido no hacerlo aún, ni la corrección requerida por la CE ni la adaptación a la nueva norma. La razón que esgrimen es la necesidad de armonizar los reglamentos entre todas las comunidades autónomas y su deseo de esperar a que el Gobierno central tome la iniciativa, sin que haya absolutamente ninguna obligación legal de hacerlo. Algunas dicen que están trabajando en los cambios normativos necesarios (es el caso de Castilla La Mancha), pero son tajantes: esperarán a la iniciativa estatal para implementarlos. Se refieren al requerimiento de la Comisión Europea anterior a la Directiva de 2015, pero matizan que tendrán en cuenta esta nueva norma cuando finalmente realicen los ajustes pendientes.

Mientras los consumidores españoles siguen desprotegidos y en desventaja frente a otros países que ya han adoptado la normativa comunitaria, las comunidades autónomas (menos Cataluña) prefieren esperar a que el Gobierno central decida transponer la Directiva, convoque la Mesa de Directores Generales de Consumo y de Turismo, de las comunidades autónomas, entre todas discutan cómo armonizar sus normativas, que de ahí salga un borrador y cada comunidad autónoma inicie sus propios procesos internos después. Todo esto, un año y cuatro meses tarde, o lo que es lo mismo, a ocho meses de que finalice el plazo dado por la Comisión Europea para hacerlo.

Varios años con una legislación inadecuada

La dejadez de funciones de las autoridades correspondientes han dejado a los consumidores españoles desprotegidos durante demasiados años. No sólo por la falta de transposición de la nueva Directiva, sino porque la anterior no se había adaptado a la normativa española correctamente. FACUA denunció este hecho en 2013, lo que motivó que la Comisión Europea lanzase un requerimiento a España, en julio de 2014.

Esto hizo que la Aecosan modificase el artículo 163 de la Ley General de Defensa de los Consumidores en julio de 2015 y que se elaborase un borrador de texto armonizado para que las comunidades autónomas también modificasen sus reglamentos. Sin embargo, la modificación del artículo 163 fue insuficiente, a ojos de la Comisión, que envió un segundo requerimiento en octubre de 2016, tanto por la inadecuación de la modificación del artículo 163 como por la falta de adaptación en las normativas autonómicas.

La clave del conflicto está en la garantía que las agencias de viajes deben presentar para responder ante los viajeros en caso de insolvencia o quiebra, o cuando el viaje combinado real no se corresponde con el que se había contratado con la agencia.

Estas fianzas nunca se utilizan para el objetivo previsto, esto es, resarcir a los usuarios afectados, devolver los depósitos efectuados y cubrir los gastos de repatriación para aquellos viajeros que se encuentren en el extranjero en el momento de la quiebra de las agencias de viajes. Diferentes casos de quiebras de agencias en 2013 (Orizonia, Marsans, Todolisto.es, etc) pusieron esta situación sobre la mesa de manera clara y evidente. Además, los reglamentos autonómicos están repletos de indeterminaciones y falta de concreción, y hacen muy dificultosos o imposibles los procesos de resarcimiento a los usuarios afectados. Entre otras cosas, porque condicionan éste a que exista una sentencia o laudo firme para la devolución de las cantidades entregadas.

Aunque la legislación europea no recogía cantidades, los reglamentos autonómicos establecen, hasta ahora, una garantía mínima a las agencias de viajes minoristas de 60.000 euros, con la que harían frente a un caso de insolvencia o quiebra. El borrador que se elaboró para adecuar estas normativas a la ley europea tras la denuncia de FACUA, recogía que este aval fuese de 100.000 euros en el primer año de ejercicio y un 5% del volumen de negocio derivado de los ingresos por venta de viajes combinados en los años siguientes.

El borrador también indicaba que esta cobertura deberá adaptarse en caso de que aumenten los riesgos, especialmente si se produce un incremento importante de la venta de viajes combinados. También contempla la posibilidad de que la garantía sea colectiva o por cada viaje combinado.

Por último, este texto también contemplaba que las cantidades se abonen a los perjudicados de manera directa, sin necesidad de acudir a juicio o a arbitraje, tal y como exigía la Comisión.

¿Dónde está, pues, el problema? Principalmente, en la resistencia de las empresas del sector de los viajes combinados a este cambio de normativa. No sólo presionan en este sentido a las autoridades con argumentos tan fácilmente desmontables como que estos avales hundirán a las pymes del sector (falso, porque las garantías son proporcionales al volumen de negocio de la empresa), sino que además amenazan con trasladar de comunidad autónoma sus oficinas, a un lugar donde la garantía requerida sea menor. De ahí la insistencia de las autoridades autonómicas de armonizar sus legislaciones. Como ocurre en tantos otros sectores, pese a que se trata de autoridades de protección de los derechos de los consumidores, lo que hacen es proteger los intereses de los empresarios o al menos tratar de molestarles lo mínimo.

Lo que recoge la nueva Directiva

Mientras tanto, la Directiva 2015/2302 no sólo recoge que la protección de los viajeros debe ser inmediata (y que el proceso de devolución de las cantidades en caso de insolvencia o quiebra del organizador sea automático), sino que incluye una serie de garantías adicionales, como el derecho a que el viaje se celebre completo (si los problemas de liquidez de la agencia pillan a los usuarios de camino) o que se incluyan los gastos de repatriación, alojamiento, asistencia y otros derivados de la situación (puntos 39 y 40 del Considerando y Capítulo V de la Directiva).

Pero además, la nueva Directiva amplía el concepto de viaje combinado con la inclusión de un nuevo término: los viajes vinculados. Según esta nueva definición, los viajes combinados no serán solamente los que se contraten a través de una agencia (física o a través de internet) y hayan sido diseñados por ésta (en cuanto a vuelos, pernoctaciones, incluso destinos incluidos en el pack), sino que también tendrán la misma protección aquellos viajes que hayan sido diseñados por los propios usuarios. De esta manera, si en una misma operación un consumidor contrata el vuelo, las noches de hotel y otros elementos como los traslados en su destino, la inclusión de múltiples destinos o cuestiones como el alquiler de un vehículo, todo el paquete tendrá la consideración de viaje vinculado y gozará de la misma protección que el viaje combinado.

La Aecosan y las autoridades autonómicas tienen hasta final de año para adaptar las novedades a sus reglamentos, o los consumidores españoles seguiremos desprotegidos pese a que el turismo es la primera industria del Estado (y creciendo).

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Ángeles Castellano es periodista y miembro del equipo de redacción de Consumerismo.